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中央不再兜底地方债,说不管就真能不管了吗?

2017-12-27 11:33| 发布者: 王慧生| 查看: 699| 评论: 0

中央不再兜底地方债,说不管就真能不管了吗?

鸿观察

中央不再兜底地方债,说不管就真能不管了吗?

■ 文 | 鸿观察 张洪平

讲问题的时候都要我来敲黑板,

就不能自觉点嘛!

赶快小板凳都坐好~

摘要:中央明确对地方政府债务违规采取不救助的原则,并准备研究出台终身问责制,希望借此消减地方债风险,避免成为系统性危机的导火索。但由于地方政府官员考评体系仍存在“GDP锦标赛”的余患,这种愿望难以达成。我们需要打破“市场万能论”,根据中国实际,出台体制内切实有效的制衡机制,把权力关到笼子里。

财政部近日在《关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》中提出,坚持中央不救助原则,做到“谁家的孩子谁抱”,研究出台终身问责、倒查责任制度办法,坚决打消地方政府认为中央政府会“买单”的“幻觉”,坚决打消金融机构认为政府会兜底的“幻觉”。对于下一步地方债监管的工作计划,也将遏制隐性债务增量放到了第一位。

这一报告延续了2017年防风险、去杠杆的政策总基调。虽然目前我国地方政府债务风险总体可控,但个别地方政府继续通过融资平台公司、PPP(政府和社会资本合作)、政府投资基金、政府购买服务等方式违法违规或变相举债,风险不容忽视。

同时,也有将一切交给市场的声音。央行研究局局长徐忠表示,应当在财政管理上探索地方自治,扩大地方政府自主发债的权利,提高地方政府收入与支出的匹配度,探索地方财政破产和追责制度,建立财税事权相匹配的“一级政府、一级财政、一级预算、一级税收、一级举债”的财政管理体系,借鉴发达市场的成功经验。

应该说,报告和央行的理论推导逻辑很严密,但是,最后还是要放到现实中,和实际情况能够对接才行。当理论与现实不匹配时,永远应该是修正理论符合实际。理论当然可以指导实际,但这是有限度的,不能是空中楼阁。西方金融体系是自下而上生长出来的,而中国自古是自上而下大一统的财政体系,金融只是财政体系的一部分,两者的历史基因不同,生搬硬套所谓的“西方先进经验”只会碰得头破血流。只有顺应实际情况,才是可落地执行的好理论。

在我看来,上面的想法是一种“市场万能论”的原教旨主义思想,包括“各负其责”,也只是现代版“狼来了”的故事。靠这种“高高举起,轻轻落下”的惩罚威胁,并不能真正管住地方政府举债的行为,只会像“打地鼠”一样面对地方政府层出不穷的“创新式借债”。无论是“共担风险”还是“完善法规”,最终都会被有心人找到漏洞,钻了空子,按下葫芦起了瓢,催生更多“城投公司”这样的借款通道,债务实质上继续上升的结果得不到改变。

另外,虽然财政部报告中的措辞很严厉:“对继续违法违规的,发现一起、查处一起、问责一起,终身问责、倒查责任。”但实际上,这种停留在原则层面的规定最后能不能落实?能不能一视同仁地执行?地方政府官员和中央还处在复杂的博弈当中。

只要地方政府“GDP锦标赛”的官员选拔模式不改变,地方官员就永远有“借债发展”的强烈动机存在。虽然现在国家层面不再强调经济增速指标,转向注重“发展质量”,但具体以何标准、怎样量化,都还没有统一且深入人心的考评方法。表面上的改变虽然由于中国“大干快上”的运动式执政习惯,可以在短期内形成一些案例。但考虑“数字出官、官出数字”传统思路的路径依赖,官僚体系内部对转变发展思路及官员选拔体制的改革,恐怕还任重道远。还需要中央坚定、坚持地推动几年,甚至十几二十几年,才有可能彻底改变现状。

只是对确实出现重大风险甚至违约的地方政府主官,将他们终身问责、倒查责任,是否能有效遏制地方政府超能力举债的冲动呢?恐怕很难。上面说了,虽然增加了“经济发展质量”“环境代价”等考评指标,但在可预见的未来,经济增速仍会是最重要的选拔地方官员的指标之一。

在这种模式下,地方官员的理性选择并非顺着中央的思路,去钻研提高发展质量的方法,而是更省事、更简单粗暴的办法:在确保不出事的前提下,继续考举债投资维持经济增速。只要不出事,只要比“竞争对手”好,那就达成目的了。

而中国的行政体系、财政体系、金融系统都是自上而下的中心集权模式,地方政府对当地的企业、银行与金融机构有强大的影响力,难有人能约束地方政府的行为。中央的监管、巡视难以做到实时和全覆盖,所以现在才提出了“各负其责”的管理思路。同时自下而上的监督又实际上是无效的。最终结果只能是地方政府(官员)成了“土皇帝”,对中央的良苦用心阳奉阴违,继续变着花样违规举债,在“前人挖坑、后人摔倒”的道路上继续狂奔。

有没有更好的解决思路呢?历史上,中央为了防止地方官尾大不掉,每隔一段时间就要把他们轮换到其他地区任职,我们现在的官员体系也具有这一基因。但相比与主要领导的轮换,基层官员和办事人员则稳定得多,就好像古代的“官”与“吏”的关系,“官”有任期,会流动,“吏”则是本乡本土人,可能一辈子都在这里。

比起过几年就拍拍屁股走人的“官”,“吏”才是真正关心本地的人。能不能把“吏”的命运与“官”绑定在一起,从而通过“吏”,从体制内部来约束“官”的行为呢?比如,你地方政府超额举债,结果财政收入跟不上,还不起债了。好,中央政府作为“父母官”,确实没法把你甩开,得替你“擦屁股”。但是这事没完,不光你的政治生涯到头了,当年陪着你一起胡来的地方政府的“虾兵蟹将”们也得一起跟着倒霉。中央替你们还的债只算是“垫付”,最后不仅要从地方财政收入中扣除,也要从你们这些人的薪酬福利里扣回来,还得加上利息。在职的扣工资、离退休的扣养老金,每月剩一个最低额,扣到还完债为止。拿一两个顶风作案的出来杀鸡儆猴,立刻会在全国引发轰动。

中国盛产“一把手工程”,在天高皇帝远的地方政府更是如此,原因就在于缺乏有效的制衡机制。体制内的“官”和“吏”,本质上并没有利益上的冲突,只是“吃肉”与“喝汤”的关系。如果有一个“大胆”的领导,他如果能搞好当地经济,你说不定也能得点好处,最差也是政府背债,自己旱涝保收。但是如果地方政府的决策,其成功或失败将直接影响你的收益,那你就会从旁观者的立场变成了参与者,失败的投资行为将直接影响你的薪资待遇,体制内的“官吏”们将真真切切地感受到压力。

这样一来,不光体制内的“虾兵蟹将”们要时刻睁大眼睛盯着“上面”有没有胡作非为,地方政府没有了财力进行投资建设,地方企业和老百姓也会受影响,愿意主动监督的动力也会更加充足。即使“一把手”的命令不能推翻,但在实际过程中“阳奉阴违”“耗泡磨”的空间还是有的,挺住了第一轮的压力,之后再曲线救国,多少能起到牵制的作用。

不过这种作用更多地是体现在对地方政府高层官员的震慑力上。作为一个官员,如果在你身边的所有人,都会因为你的行为而影响到他的切身利益,那所有人就都成了中央的监督员,时刻盯住你的一举一动。这种监视关系就和增值税发票很像,如果你不盯着下家给你开发票,你就不能抵扣税款,就要付出真金白银的损失,那当然所有人都会拼了命盯住下家,一层盯一层,谁也漏不掉,谁也别想跑。

在这种情况下,一个想举债的官员,不仅要去影响银行、金融机构,还要克服体制内他自己同事们的阻力。这当然会带来瞻前顾后、决策缓慢的副作用。不过,眼下更紧迫、更严重的威胁是高悬的债务堰塞湖,矫枉过正的危害要远小于在准备不足的情况下迎来金融危机。

而且,在借到钱之后,对项目的事中、事后跟踪也能更注重实效。不仅要事前充分论证,事后也要跟踪服务、考核。举债带动发展不再是一锤子买卖,在当时拉动经济之后,能不能、能起到多大的作用,都是要对当时支持这些项目的人有交代的。之后是否还能争取到未来项目的支持,也取决于以前项目的成效。这就倒逼政府官员不仅要想办法弄到新钱,还要想办法把老钱花得最有效果。最终才能形成一个可持续的正向循环。

但是,是药三分毒,这种方法的负面影响同样很大。毕竟,政府开支中,人员薪酬福利只占一小部分,大部分的钱还是花在了投资建设上面。如果逼着地方政府还钱,这部分投资必然由正转负。从地方财政收入拿出钱来还债,减慢基础设施的建设与更新,削弱地方发展经济的长期潜力,是一种“杀鸡取卵”的行为。而且金融市场受到的影响也不会被隔离在一城一地,不仅使其他地方债的融资成本大幅上升,还将剧烈影响到股市、楼市和外汇市场。

所以,这既可能是一剂釜底抽薪的良药,也可能是引爆系统性金融危机的毒药。所以现在只出台原则性的问责政策,也许可以视为一种以“求稳”为第一要务的倾向。最终的定调落在了“遏制增量”上,至于怎样稳步降低杠杆率、减少负债,还会是一场长期的艰苦战役,只是不知道能否在下一场金融危机到来之前,平稳地进入到抵御风险的模式。

……

过程可能比较难,

但我们的政府有很坚定的信念去做好它,

为我们的生活进行改变


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